هدف این بحث، ارائه تحلیلی از دلائل ناکامی نظام کنونی برنامه ریزی شهری کشور در شناسائی و ارائه راه حل برای مشكلات و پیچیدگی‏های روزافزون مسائل شهری  است. تشدید بحران مسکن ، تداوم معضل ترافیک، بحران کمبود فضا های عمومی ، فقر خدمات ، افزایش تهدیدات زیست محیطی و عدم مشارکت مردم در تصمیمات کلان شهری نمونه هائی از ناکامی فوق است که به اعتقاد نگارنده علاوه بر ابعاد سیاسی واجتماعی و اقتصادی ، ریشه دیگری در نظام تولید دانش و برنامه برای حل آنها دارد که توجه به آن ضروری است.  

از زمان تصویب قانون نوسازی و عمران شهری  در سال 1347 که شهرداری ها را مکلف به تهیه نقشه جامع شهر می کردو  تهیه اولین طرح جامع برای شهر تهران در همان سال، تاكنون برای صدها شهر كشور طرح‏های جامع و تفصیلی و انواع دیگری از طر‏ح‏های توسعه شهری و منطقه ای تهیه شده و برخی از آنها هم هر دهسال یكبار بازنگری و تجدید نظر شده است . در طول این چهار دهه، نظام برنامه‏ریزی شهری کشور به طور نهادی و مستمر به تلقی فنی  و بخشی از مسائل شهری نزدیکتر شده و از رویکرد کلان نگر و اجتماعی فاصله گرفته است.  

در مباحث بعدی به دو موضوع می‏پردازم: اول نظام برنامه ریزی و تعریف مساله شهری در درون آن و دوم دانش ما از معضلات شهری در قالب نظام برنامه‏ریزی شهری.

 

نظام برنامه ریزی و تشخیص ”مساله شهری“ در ایران

 دولت ها می توانند به دو شكل بر تدوین سیاست ها و برنامه‏های شهری اثر بگذارند: اول مسئول تشخیص معضلات و تدوین سیاستهای كلان باشند. دوم با توجه به ساختار نظام اجرایی نوع مداخله برای رفع معضلات  را تحت نظم اداری قرار ‏دهند، بدین معنا كه اهداف  و سیاستهای توسعة شهری را تبدیل به پروگرام های اجرایی برای دستگاههای دولتی،  عمومی و یا خصوصی درگیر و یا مسئول امور شهری كرده و بر اجرای ان پروگرام ها نظارت دقیق داشته باشد.

 نظام برنامه ریزی شهری در ایران با محدود شدن به طرحریزی ( سنجش قابلیت ها وتعین ضوابط) و اجتناب از تهیه برنامه شهری، بخش مهمی از ”مساله شهری“ یعنی معضلات زندگی و سکونت در شهر ها را از دستور کار خود حذف می کند. البته نظام اجرایی در خارج از حوزه طرح ریزی و در قالب برنامه به برخی از معضلات شهری نظیر مسکن و حمل و نقل توجه می کند اما مسائل عمده بسیاری در این میان رها شده می مانند.

 ساختار دولت در ایران، متمركز و وزارتخانه ها در نظام اجرایی قدرتمند هستند. در این ساختار به جای توجه به حیات شهر و ساكنان آن به عنوان یك موجودیت یكپارچه ، یك موجودیت انتزاعی به عنوان كالبد شهر، مدیریت و برنامه‏ریزی می‏شود. طرح‏های شهری قرار نیست برای تامین رفاه و عدالت در مقیاس شهر، تامین مسكن و ایجاد فعالیت اقتصادی و اشتغال بیشتر برنامه‏ریزی كنند. فراغت و زندگی عمومی در مقیاس شهر به موضوع ”ساماندهی فضا“ تقلیل می‏یابد. در تقسیم کار بخشی موجود دستگاه های دولتی در مقیاس ملی برای امور فوق و خیلی امور دیگر برنامه‏ی توسعه‏ی اقتصادی ـ اجتماعی تهیه میكنند اما این دستگاهها در سطح محلی و در قبال مدیریت های محلی مسئولیت مستقیم نمی‏پذیرند. راجع به فقر در كشور مطالعه و بحث می‏شود، ولی مثلاً راجع به فقر در شهر تهران مطالعه‏ای نداریم و هیچ دستگاهی هم مسئول بررسی و تصمیم‏گیری درباره آن نیست. به این ترتیب نظام برنامه ریزی شهری كه می توانست هدف خود را تدوین سیاستهای کلان شهری قرارداده و دولت را مخاطب قرار دهد در قالب دیوانسالاری و نظام اجرایی موجود كشور، توجه خود را در حیطه شهر محدود می‏كند به وظایف وزارت مسكن و شهرسازی، یعنی توسعه‏ی كالبدی شهرها.

تلقی ”فنی“ از امور شهری و برنامه گریزی، سلطه اختلافات و مرزبندی های دیوانسالارانه بین دستگاه ها در نظام اجرایی کشور و عدم كوشش موثر نیرو های سیاسی برای تغییر ساختار مدیریت و برنامه‏ریزی شهری در كشور موجب شده که نه در دوره اصلاحات سیاسی دهه هفتاد واقدام به تراكم زدایی از اختیارات دولت در برنامه سوم و چهارم و فرصت مهم تشكیل شوراهای شهر و استان و نه در دوره انحلال سازمان برنامه و قدرت فارغ از نظارت مقامات استانی در دولت نهم،  رویه‏های موجود برنامه‏ریزی شهری تغییر چندانی نكند.

 

کاستی های دانش شهری موجود

مطالعات طرح های شهری ملهم از ساختار و نظام طرح ریزی شهری در ایران است که بیشتر قابلیت محور است تا برنامه محور و به تهیه ضوابط و مقررات کالبدی و معرفی قابلیت های بهره برداری از املاک متکی است تا برنامه ریزی به مفهوم رایج برنامه های توسعه که تحقق اهداف مشخص و انجام اقدامات معینی را در دستور کار دولت و بخش عمومی قرار می دهدو در نتیجه ناگزیر از شناخت عوامل اثرگذار بر برنامه و تحقق آن است.  

برای نمونه به موضوعات تصمیم گیری در طرح‏های جامع قدیم و توسعه و عمران جدید نگاه می کنیم. موضوعاتی که این طرح هابرای آن تصمیم می گیرند شامل پیش‏بینی میزان و جهات توسعه شهر،  تخصیص زمین و تعیین كاربری آن، تعریف مقررات ساخت و ساز در اراضی شهر و ضوابط استقرار فعالیت‏ها و عملكردها، پیشنهاد شبكه معابر و تعیین حریم شهر است. اگر چه این مضامین قرار است در خدمت ارتقاء كیفیت زندگی و فعالیت اقتصادی. اجتماعی ساكنان شهر قرار گیرداما ابزار پاسخگوئی آن تنها ملاک قرار دادن سرانه هاو استاندادرهای خدماتی و زیست محیطی در تعریف کاربری اراضی و ضوابط فعالیت در شهر است و به جز خدماتی چون فضای سبز و معابر که شهرداری متولی احداث آنهاست در سایر مواردبرنامه و الزامی برای تحقق پیش بینی هائی که مبنای آن منشور ها و کتب مرجع شهر سازی است وجود ندارد. به این ترتیب شهرسازان تا مدتها برای پیشنهاد کاربری اراضی و حدود توسعه شهر تنها به پیش بینی رقم جمعیت و تعداد شاغلان نیاز داشتند و تولید این ارقام کافی بود تا داده های لازم از مطالعات اجتماعی- اقتصادی به کاربرنامه ریزی وارد شود. حتی امروز هم که انتظارات بیشتری از مطالعات اجتماعی- اقتصادی مطرح می شود،اساس مسئله تغیری نکرده و شهر سازی کشور برای تهیه و تصویب طرح توسعه یک شهر تنها به رقم پیش بینی جمعیت شهر نیاز دارد.

كار محققان و برنامه‏ریزان اجتماعی‏ـ اقتصادی در تیم‏های شهرسازی غالباً كیفیتی انتزاعی و آماری دارد، و محدود به روش‏هایی برای پیش‏بینی جمعیت و اشتغال است، اما هم بازتاب‏های فضایی این یافته‏ها چندان مورد توجه نیست. هم پیوندهای پیشین و پسین مطالعه با مفاهیم و پرسش‏های مطرح در حوزه وسیع تردانش شهری برقرار نیست. قابل ذکر است که مطالعات كالبدی و معماری طرح‏ها وجه مشخص‏تر و انضمامی‏تری دارند و در عین حال امكان ارائه تحلیل‏های گسترده‏تری را در این حوزه فراهم می‏كنند.

تهیه طرح‏های شهری در طول چهار دهه در ایران به رشد تحقیقات در زمینه مهاجرت، جمعیت شناسی شهری، قشربندی اجتماعی، درآمدی خانوارهای شهری، بررسی عملكردهای اقتصادی، شكل‏گیری فضای غیررسمی اسكان در حاشیه شهرها و سرانجام تحلیل سیاست‏های اجتماعی و برنامه دولت در شهرها یاری رسانده است اما در عین حال در مجموعه تحقیقاتی فوق تنها معدودی آثار تحلیلی فراتر از گزارش‏های برنامه‏ریزی وجود دارد .

عوامل دیگری نیز بر نقش این مطالعات در تولید دانش شهری موثر است، كه در این بحث به آنها نپرداخته‏ایم از جمله اینكه این مطالعات به حوزه عمومی وارد نمی‏شود یعنی نتایج آنها به صورت گزارش در آرشیو مراكز تحقیقاتی و دستگاه‏های اجرایی بایگانی می‏شود و تنها در موارد نادری به صورت كتاب از سوی این مراكز است و می‏یابد.

همه آنچه درباره كاستی‏ها و چالش‏های تولید دانشی معنادار درباره شهرهای كشور از خلال مطالعات كاربردی طرح‏های شهری گفتیم قضاوتی یكجانبه و بی‏معنا خواهد بود اگر به فقر شدید تحقیقات دانشگاهی و آكادمیك در حوزه شهری اشاره نكنیم كه در طول سه دهه گذشته چندان گرهی از كلاف سردرگم تحلیل مسائل شهری كشور نگشوده است و مرجعی برای نظریه‏پردازی و مفهوم سازی متناسب با نیازهای مطالعات كاربردی شهری نبود.